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印章管理亟须立法

发布: 建孚律师事务所  更新时间:2011年09月01日

       作者:单建国

       印章起源于中国,其历史源远流长,虽不能认定印章起源的准确时间,但是,根据考古学的研究成果证实,在春秋战国时期印章的制作、使用已经相当成熟。印章发展到今天,不仅用途更加广泛,种类也更加繁多,同时因为印章使用而产生的法律问题也越来越多。本文所指的印章主要是指法律、法规及行政规章中所涉及的单位名称章、合同章等印章,不包括纯粹的个人名章之类的印章。
  印章的用途广泛
  人们常说“私凭文书官凭印”,自古以来印章在人们的心目中一直是权威、权力、信誉的象征,而且有广泛的用途。不仅在现实生活中有印章,就连神话小说《西游记》中唐僧师徒每经过一个国家都要在通关文牒上加盖宝印。
  印章流传到今天,已经发生很大的变化,用途更加广泛,但是“官印”的概念和功能仍然是印章的主要属性和功能。今天的人们在学习、生活和工作中,一个人从出生到死亡都离不开印章。婴儿的出生证上要加盖出生医院的印章,上户口时户口本上要加盖派出所的印章,上学以后学生证、毕业证上要加盖学校的印章,结婚证上要加盖婚姻登记部门的印章,房产证上要加盖房产登记管理部门的印章,从事经营活动时营业执照上要加盖工商登记管理部门的印章,存款时银行存单上要加盖银行的印章,签定各种合同、办理各种行政审批手续、开具各种证明,等等,都要加盖印章,工作、求学、转户口等等都离不开印章,死亡后的死亡证明上还要加盖公安机关户籍管理部门的印章。毫不夸张地说,印章已经渗透到社会生活的各个角落。
  印章的种类繁多
  古代印章基本上可分为官印和私印两类。官印是指官方所用之印章,私印是指官印以外印章的统称。
  根据使用印章单位的性质区分,印章可分为:国家机关印章、公司印章、企业印章、事业单位印章、人民团体的印章等。
  个人名章本应为私章,但是,有些特殊情况下的个人名章不是私章性质,比如:单位支票上的个人预留印鉴、银行存单上的银行业务员个人印鉴章等。
  从印章的材质上分可分为:玉质印章、石头印章、黄杨木印章、牛角印章、红塑胶印章、有机玻璃印章、铜印章等,这些印章需配合印台、印泥使用。近些年来又出现了一些新型印章,如原子印、渗透印、电子签章等无需另配印台即可使用的印章。此外还有钢印类,使用这种印章需要用力压出凹凸且没有颜色的印迹。
  从印章的形状上分,主要可以分为圆形印章、椭圆形印章等。
  从印章的用途上分可以分为名称章(即通常所说的公章)、合同专用章、财务专用章、发票专用章、现金收讫专用章,等等。
  印章的分类方法很多,种类也很多,本文不可能面面俱到。比如按上下级隶属关系区分,还可分为法人单位印章、法人内部分支机构印章。有需要经审批才能刻制的印章,有无需审批即可刻制的印章。此外还有像邮戳那样的日期滚动章及号码滚动印章等等。
  印章的作用非常重要
  从印章的用途之广泛就可以看出,现实生活中不论是政府机关还是企事业单位及公民个人,都有一个固有的观念:那就是只有盖章的文件或材料才是严肃的、才是权威的、才是可信的,这也就造成了我们对盖章的过分相信和过分依赖。
  现行法律中涉及印章使用的条款很多,《中华人民共和国民法通则》第65条第2款规定:“书面委托代理的授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间,并由委托人签名或盖章。”
  《中华人民共和国合同法》第32条规定:“当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或盖章时合同成立。”
  《中华人民共和国劳动合同法》第16条第1款规定:“劳动合同由用人单位与劳动者协商一致,并经用人单位与劳动者在劳动合同文本上签字或者盖章生效。”
  《中华人民共和国刑法》第280条规定“伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。伪造公司、企业、事业单位、人民团体的印章的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”。
  很多法律中都有类似涉及印章的条款,从这些相关的法律规定可以看出:加盖印章是很多民事法律行为生效的前提条件:加盖印章也是很多证件、凭证以及行政审批文件有效的前提;伪造印章要受到刑事处罚……由此可见印章的重要性。
  立法的滞后
  印章的作用在我们国家如此重要,用途如此广泛,这在世界上绝无仅有。但是,直到今天,我们国家却还没有一部完善的法律来调整和规范印章的刻制、管理和使用,只有一些行政部门的规定,比如民政部、公安部于1993年10月18日发布施行的《社会团体印章管理规定》,1999年10月31日国务院发布实施的《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》,2000年1月19日民政部、公安部联合发布实施的《民办非企业单位印章管理规定》,等等。
  上述这些规定当中只涉及了印章的规格、式样、文字、字体、刻制审批程序等内容。对于印章这一涉及国计民生和社会秩序方方面面的重要物品的刻制、管理和使用,只有一些行政规章和行政法规显然是远远不够的,实践中出现的很多问题,造成了大量的民事法律纠纷,因为这些相关规定的法律位阶较低,规定的内容还很不完善,强制力不够,仅仅依据这些行政规章和行政法规无法解决实践中出现的大量问题和民事法律纠纷,所以,客观情况在呼唤一部专门的印章管理法及早出台。
  一个单位应当有几枚名称章即公章?
  我们通常所说的公章也就是企业的名称章,一个企业应当有几枚经合法程序刻制的公章?这本来是一个不应当成为问题的问题,答案似乎很简单,一个单位当然只应当有一枚公章。笔者以前也是想当然的这样认为。可是,这种观点的法律依据是什么呢?现实当中的情况又是什么样的呢?
  有这样一个案例:某集体所有制企业作为上级主办单位成立了一家下属企业,上级企业将一个社会上的无业人员赵某任命为新成立企业的法定代表人并由其承包经营,并且在承包合同中约定,下属企业自成立之日起的债权债务均由赵某自行负责。在经营期间,为了能掌控该企业并防范风险,上级企业一直掌管着下属企业的公章。赵某在承包经营过程中,为了能进一步独立控制企业、摆脱上级的管理而谎称原公章丢失,以法定代表人的名义、用登报声明原公章丢失的方式,经过有关部门的审批后刻制了一枚新公章。这就造成了一个企业有两枚经审批程序刻制的公章,到底哪一枚印章有法律效力?集体企业的上级主管和法定代表人谁有权登报声明原公章丢失而申请刻制公章?赵某在公章未丢失的情况下欺骗公安、工商部门谎称公章丢失的行为应如何处罚?一个单位应当有几枚公章?在此后一系列的民事及行政诉讼中,法院的判决也没有对此作出明确的认定。对于这一系列问题都应当通过立法予以明确。
  有一家社团单位,因为日常事务较多,单位领导的办公地点分散,于是社团的领导决定刻制四枚大小、字体都不一样的公章,分别用于社团机关日常办公、对外合作签约、给挂靠企业办理工商登记、变更、年检手续等不同用途。《社会团体印章管理规定》中虽然规定:“社会团体的印章经社团登记管理机关和有关业务主管部门备案后,方可启用。对社会团体非法刻制印章的,由公安机关视其情节轻重,对其直接责任者予以五百元以下罚款或警告;造成严重后果的,对其主管负责人或直接责任人追究法律责任。”但是,这些规定的处罚力度明显过轻。像前面提到的那家社团,在未发生纠纷、没人举报的情况下,公安机关也不可能掌握其非法刻制印章的行为,也不可能对其进行处罚,致使这种一个单位拥有多枚印章的现象长期存在。实际上有很多单位都拥有多枚公章。
  某公司因经理、业务员等经常到全国各地进行招投标、签约等经营活动,单位只有一枚公章、一枚合同章,显然不够用,经理不可能总是带着公章或合同章外出,特别是有很多情况下都必须使用公章,于是,该公司经理自行决定又分别刻制了一枚自己单位的公章和合同章,专门用于出差使用。用其自己自行刻制的这些印章签订的合同都曾经发生纠纷形成诉讼,多家法院的多份判决都认定了合同有法律效力,也就等于变相承认了其自行刻制的未经备案的印章的法律效力。
  还有一家大型建筑公司,总部设在南方,但是,在全国各地有十多家办事处,每家办事处都独立核算,都有以总公司名义进行的招投标、签定承发包合同等大量的日常事务都不能使用合同章而需要使用总公司的公章,但是,备案的公章却只有一枚,根本不能满足十多家办事处的日常使用公章的需要,于是,这家公司给十余家办事处每家刻制一枚公司的法人名称章即公章,并且在公章上面的五角星位置的下方刻上阿拉伯数字序号来区别不同的办事处。这家公司同时拥有十几枚公章,这些印章也都无数次的在招投标、签约、诉讼当中使用,政府行政主管部门、法院也都认可了盖印章的文件的法律效力。
  以上说的都是企业、社团等单位在印章使用管理方面出现的问题,现在有的法院因为有派出法庭,距离本院很远,作出判决时不能及时回本院盖章,为了不影响工作效率,于是使用了远程异地网上电子盖章,北京法院的派出法庭从2002年起就已经开始使用了远程异地网上签章系统。这不仅再次反映出一个很多企事业单位只有一枚公章存在诸多不方便的问题,而且也反映出有些执法机关也已经被这一问题困扰。使用远程异地网上电子盖章这一盖章方式,本身也应当是突破了一个单位只能有一枚公章的固有观念。
  上述情况虽各有不同,但都反映出一个问题,那就是很多时候在文件上都要求加盖公章,而一个单位只有一枚公章,很可能不能满足日常办公需要,由此引发另一个问题,一个单位只能有一枚公章吗?事实上确实有的单位已经拥有多枚法人名称章即公章,一个单位是否可以合法拥有多枚公章呢?一枚公章不够用的问题应当如何解决呢?这些问题也应当尽快通过立法解决。
  合同或借据等文件上只要盖了公章就当然有效吗?
  例如,薛某曾参与过某公司的筹建,从某公司离职后将某公司告上法庭,索要为公司筹建而垫付的各项费用20余万元。某公司在应诉时提出从未让薛某垫付过任何费用,也未收到过这些费用,但是薛某为此出具了一份有某公司盖章的证明,但是该证明上面只有盖章没有任何人签字。某公司提出该证明上的印章不是通过正当程序加盖的,公司的任何一位有关负责人都不知道此事,不认可该证明的法律效力。经过比对之后,公司只认可这枚印章的真实性,但是对所谓垫付款的说法坚决否认,而且公司提出薛某不能证明是谁为其加盖的印章,也不能证明其所说的垫付款的用途,所以,应驳回其诉讼请求。但是,法院判决认为,该证明因加盖了某公司的印章,公司一方不能证明印章是盗盖的,所以,认定该证明有法律效力,判决公司偿还这笔所谓的垫付款。目前该单位正在组织材料,准备向公安部门报案。
  在民事诉讼中经常遇到这种情况,一方当事人对另一方当事人出具的有自己盖章的合同或结算、借据等文件不予认可,理由是自己单位没有任何人在上面签字,对此事不知情,该印章不是通过正常程序加盖的。对于这种抗辩意见,法院的一般做法是:查明该印章是否确实是该当事人登记备案后正常使用的印章,如果是,除非该当事人自己能证明该文件上的印章是被盗盖的,否则,不论该当事人是否知晓此事,或者客观事实是否存在,一般都认定该文件的法律效力。
  实践中有很多案例都认定合同或其他文件上只要加盖了印章就生效,笔者不同意这种观点。笔者认为,对此问题应当区别对待。比如,国家机关以及承担社会公共事务管理职能的事业单位等对印章的管理很规范,使用审批程序也是非常完善的,不可能出现盗盖印章的问题,所以,对于这些单位出具的文件可以认定只要盖章就有法律效力。而对于很多企事业单位和社团则不然。很多企事业单位和社团的印章管理都不规范,很容易失控,被盗盖的可能性客观存在,所以,对于国家机关以及承担社会公共事务管理职能的事业单位以外的单位出具的文件,在双方当事人对盖有印章但无签字的文件的法律效力发生争议的情况下,不能只要加盖印章就认可其法律效力,必须综合判断,应当将是否有法定代表人或者委托代理人签字作为认定文件是否有法律效力的重要条件。
  虽然很多法律里规定的都是“签字或盖章后生效”,但是,不可否认,在当今的社会生活的方方面面,很多时候都要求在文件上加盖公章,离开公章几乎是寸步难行。
  在很多西方国家,都是认可签字的法律效力,有的国家甚至没有公章。很多出国留学的学生在接到外国学校的录取通知时发现,很多世界著名学府的录取通知书上都只有校长或其授权代表的签字,这在我们看来简直太不可思议了,甚至认为这太不严肃了。其实,西方的这种做法是很科学的,因为每一个人的签字都像他的指纹一样具有唯一性,是无法模仿的,而印章是可以伪造的,有些伪造的印章肉眼根本分辨不出真伪。前一时期媒体报道有些不法分子出售的地沟油已经很难被检测出来是地沟油。先进的科学技术同样也会被不法分子所掌握和使用,利用现代科学技术既可以制造出难辨真伪的地沟油,也可以伪造出很难辨别真伪的印章来。所以,对于只加盖印章而没有盖章单位的任何授权人签字的文件,在发生争议的情况下,不应当只因为印章是真实的就简单确认其具有法律效力。凡是盖章的文件上必须有法定代表人或委托人签字,应当彻底改变我们国家过分相信盖章而轻视签字的传统观念。
  笔者认为,根据我国的印章使用传统和现状,在很多社会活动中不可能废弃印章而只认签字,但是也绝不能只认印章,必须将印章和签字结合使用。而这一切都需要通过立法解决。
  盖章时应当“章压字”还是“字压章”?
  这又是一个在司法实践中常见的问题。正常情况下,应当是先形成文件,然后在文件的文字上盖章,也就是“章压字”,这是正常的顺序:但是有的文件却是先在空白纸上盖章,后有文字内容,这就是“字压章”,这种情况就很不正常;还有的文件上的印章没有盖在文字上面,即“章不压字,字也不压章”,这种情况就更不正常。
  有这样一个案例:王某起诉某公司要求偿还借款25万元,证据是一份与该公司曾经有承包经营关系的承包人为原告王某手写的借条,借条上加盖了公司的印章。公司没人认识王某,从未向王某借钱,而且经调查,王某是该承包人的朋友,根本不具有出借25万元的经济实力。那位承包人在经营期间经常有机会接触到公司的印章,公司认定这是那位承包人当初利用工作之便在空白纸上加盖的公司印章,在承包关系结束后与王某恶意串通来损害公司利益。于是,公司申请对印章和文字的形成时间进行鉴定,鉴定结果果然是印章形成时间在先,文字形成时间在后。法院没有认可该借据的真实性,判决驳回了原告的诉讼请求。王某或许是担心公司一方向公安部门举报其诈骗,或许是自知理亏,在一审判决后,王某没有上诉。这是一起明显的利用盗盖印章进行诈骗未遂案件。正常情况下是先形成文字后盖章,但是对于先盖章后形成文字内容这种情况,应当如何认定其法律效力呢?是否应当确认其无效呢?目前尚没有明确的法律规定,这一问题也需要尽快通过立法解决。
  还有这样一个案例:某公司突然发现自己的银行账户存款被法院划走了80多万元,经过到法院了解得知,是公司的员工王某在离职后起诉公司索要两笔费用共计80多万元,案件已经终审进入执行阶段,公司此前对此案却一无所知,但在法院的案卷里有公司盖章确认的欠款证明,还有公司委托代理人参加诉讼的盖有公司印章的委托手续。事实上,公司从未给王某出具过那份盖章的欠款证明,也没有委托他人代理诉讼。经过公司辨认,这些文件上的公司印章都是真实的。公司发现,那份欠款证明有三个疑点:一是只有盖章,没有签字,公司也没有该用印登记,所以,公司认为文件上的印章应当是盗盖的;二是盖章的位置距离文字的位置相隔较远,该证明是一张A4纸,文字内容部分只占纸张上不到三分之一的篇幅,而盖章的部位则在纸张的下端,距离文字的最后一行还间隔约有十厘米的距离,所以,肯定是先在空白纸上盖章,然后打印的文字;三是盖章的位置既没有单位名称也没有年月日等任何文字,即章未盖在文字上,字也未压在章上,这也很反常。
  这个案件目前正在通过申诉渠道解决。如申诉不成功,公司则准备通过刑事诉讼解决。届时如果司法机关不能认定王某构成诈骗,则公司将白白损失80多万元,如果司法机关能够认定王某构成诈骗,等待王某的将是漫长的铁窗生涯。
  类似案件之所以频繁出现,虽然有单位对公章管理不善的原因,根本还在于现行的有关印章管理的法律不健全,给不法分子留下了可乘之机。
  对印章刻制行业应当严格管理
  现在对印章刻制行业的管理还很不规范。通过媒体报道就经常可以看到,公安机关查抄的那些伪造假毕业证等证件的违法犯罪团伙的窝点里,几乎什么印章都有。只要花钱,不法分子什么章都能刻。全国每年都要发生大量的利用假公章、假合同章进行诈骗的案件。那些经营印章刻制的单位很多都是很小的个体作坊,比如在工商局的附近租个小门脸房或者是租个简易铁皮房,雇用一些业务员在工商局门口逢人便问:“刻章吗?优惠!”象征着权威、信誉的公章就是在这种小作坊里产生的!这是否太不严肃了?
  前不久笔者曾接触到一个案例,某公司的工作人员为了达到某种个人目的,竟然私刻了一枚公安局刑警队的印章,这实在是让人触目惊心。由此可见,印章刻制行业的混乱程度。这种混乱的现象不仅会严重损害相关单位、个人的合法权益,更重要的是严重危害社会经济秩序和公共秩序。究其根源,主要是相关法律的滞后造成了目前印章刻制行业的混乱局面。
  印章管理立法的构想
  笔者拙见,印章的使用在中国既是传统也是特色,不可能废弃,只能通过立法来规范。
  有关印章的立法,首先要解决的是要制定法律还是修改现行的行政法规、规章的问题。现行的国务院《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》,以及公安部、民政部等部门作出的相关规定中的内容过于简单,即便对其进行大刀阔斧的修改,也很难适应客观形势的需要,笔者认为应当制定一部关于印章管理的法律。
  其次要解决的是印章的刻制和备案问题。笔者认为,印章的刻制行业应当收归国有,直接隶属于公安部门严格管理,不允许私人经营印章刻制行业。严格印章刻制审批程序,严格印章备案手续,确保印章的传统信誉和权威。对印章的备案应当明确两种备案手续,一是刻制单位刻制完成之后的备案;二是在上级主管部门或行业主管部门的登记备案;鉴于印章使用时间较长会出现意外损坏和磨损,可以规定印章更换的年限或者要求印章使用达到一定期限后就要定期进行检验备案。
  对于印章的使用及效力问题,笔者认为,应当突出和强化法定代表人或代理人签字的法律效力,淡化盖章的法律效力。国家机关以及承担社会公共事务管理职能的事业单位的印章可以单独使用。其他单位的印章不能单独使用,必须和签字同时使用。对于只有法定代表人或代理人签字的文件,应当认定其法律效力,而对于只有盖章而没有法定代表人或代理人签字的文件,除非盖章单位认可,否则不能认定其具有法律效力。如能确定这一原则,将是中国印章发展历史上的一个里程碑式的进步。这既是健全法制和社会进步的需要,也是大势所趋。这样既能解决困扰企业的印章被盗盖、印章管理不善丢失、私刻印章进行诈骗等问题,同时还可以减少在社会生活中对印章的过分依赖,大量的文件都可以用法定代表人或代理人签字解决,还能解决一个单位只有一枚公章不能满足日常需要的问题。
  对于一个单位可以有几枚公章的问题,法律应当作出明确规定。对此问题笔者倾向于立法应采用原则性与灵活性相结合的方式。即一个单位只能有一枚公章,但是,特殊行业或有特殊情况经有关主管部门批准可以刻制多枚印章,多枚公章具有同等法律效力,每枚公章的印文中都应当标明印章的序号。
  除此之外,还应当在立法中对印章管理和使用作出规定,同时还要完善对盗盖印章、私刻印章等违反印章管理规定的违法行为的处罚条款,加大对此类违法行为的处罚力度。
  印章的重要性已无须赘述,对印章行业进行规范管理、依法管理已势在必行,而且迫在眉睫。国家的经济在快速发展,印章的管理必须跟上经济发展的步伐。没有规矩不成方圆,为了更有效地维护社会经济秩序和公共秩序,保护国家机关、企事业单位和公民个人的合法权益,堵塞印章管理漏洞,严厉制裁利用印章进行违法犯罪的行为,立法机关应当及早将印章管理立法提到议事日程上来。此文发表在《北京律师》2011年第6期。